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何开荫细说“二次大包干”

何开荫细说“二次大包干”

说起何开荫，知道的人可能不多。

但是，如果说到正在进行的农村税费改革的试点，就没有人不知道了。

农村税费改革的试点何以如此引人注目？

按照温家宝副总理在合肥召开的全国农村税费改革试点会议上的说法：农村税费改革是一场复杂、深刻的社会变革。

其实，此前也有人称其为“继土改、大包干之后的第三次农村革命。”

而何开荫是何许人也？只不过是安徽省政府一名参事而已。

但是，提到农村税费改革，我们就不能够将何开荫撇开。就像提到大包干，就不能够把小岗村的那几位按指印的农民撇开一样。

这是为什么呢？致公党中央最近推出了一本叫《中国农村税费改革初探》的书。该书是这样介绍何开荫的：从1979年起，他积极参与推行农村大包干；1985年起开始研究深化农村改革，设计了“第二次大包干——农业税费大包干”方案，率先在安徽阜阳试点，取得成效，系“倡议中国农村税费改革的第一人”。

可以说，这就是为什么我们要从北京赶到安徽的合肥去采访他的原因。

初见何开荫，心里想：不过一普通的退休老头而已，朴素得和农民差不多，也许就是农民。但是，和他聊多了，才感到了他对农村、农业和农民的感情。于是，我们的谈话也就从这里开始了。

农村要进行税费改革，我是1988年正式提出来的。想的还要早一点

：中国致公党最近在推出的一本书中，称你是“倡议中国农村税费改革的第一人”。听说从1979年起，你就和王郁昭一起就积极参与推行农村“大包干”。我们想知道你是什么时候开始提出农村税费改革设想的？

何开荫：1988年正式提出来的。想的还要早一点。

：当时为什么会想到这个问题呢？

何开荫：说来话长了。从1958－1978年的20年中，我亲身经历，并亲眼看到各级领导和广大农民的艰苦奋斗和奋力拼搏，可以说是舍生忘死。可是整个农业还是不景气，广大农民仍在温饱线上挣扎。这个事实让我觉悟到：中国农业的发展滞缓决不是个技术问题，根本上是个政策问题。因此，从1979年4月起，我便追随王郁昭、王业美同志积极推行家庭联产承包制。

大包干取得成功后，王郁昭同志担任安徽省长。德钦小檗于是他把我也被调入省政府办公厅工作。说实话，这并非本人所愿，一个科研技术干部，说白了不过是个书呆子，跑到行政机关去能干什么呢？从此，我便结合自己所学进行宏观农业和政策研究。

大包干带来了大变化，全国农业超常规高速发展。但是也出现了一些新问题。

比如，土地问题。从土改以后的农业合作化以来，耕地一直是集体所有制。“大包干”也只是给农民以短期使用权。当初说过，可以10年甚至15年不变，转眼之间10年已过，是不是还要变呢？农民有点不放心。各报刊大张旗鼓地宣传规模经营，要把耕地向种田能手手里集中，再加上那几年不断对零散耕地进行小调整，更使农民惴惴不安，不愿意或者不敢增加投人，特别是有机肥的投人。农田基本建设和有机肥投人都具有滞后效应，有效期较长，而耕地下年是否归自己种，仍是个未知数，万一变了，投人就收不回吸湿小来，因此便相应地采取了所谓的短期行为——“撂荒”。反正就是再过五年，土地不是我的了，地我也不好好种了。

到1988年，如果“大包干”从1978年开始算起，这一年“大包干”已经搞了10年。所以，这一年开始就出现了“民工潮”。为什么会发生“民工潮”呢？一是因为农民的收入少；再一个就是担心土地不是我的了。因为10年到期了，新形势下农村又出现了许多新矛盾亟待解决。

其实，中央也认识到了这个问题。1985年初，中央号召进行第二步改革，首先将粮食统购改为合同定购（后又改为国家定购），全国500亿公斤，多余的粮食由农民自己处理，可以进人集市贸易，即实行所谓粮食购销双轨制的政策。由于当时仍是计划经济体制，市场还没有形成双轨制政策，又缺乏配套措施，农民手里余粮卖不出去，迫不得已减少粮食种植面积，便又造成粮食大减产，招致了连续4年的粮食生产徘徊不前，农民收入增加趋缓，甚至出现了负增长，而农民负担却与日俱增，以至于又出现了粮食紧张与农民负担过重等问题。

农村第二步改革究竟改什么？怎么改？各地都在摸索。当时，王郁昭也就敏锐地发现了这个问题的严重性。他当时对我讲：“老何，这个问题我们也研究研究。看看第二步改革到底应该怎么改？它的内容具体是什么？有什么原则？”王郁昭对农村工作非常熟悉，是个大专家。于是，根据中央文件精神和省长指示，我也进行这方面的研究。

所以，1988年我发表的文章便取名为《农村第二步改革出路何在？》。针对农民撂地抛荒，形成“民工潮”冲击城市的矛盾，提出稳定和完善大包干，实行耕地永久承包制和长期使用权的建议，延长耕地承包期30－50年不变，增人不增地，减人不减地，使用权可以继承，可以有偿转让等；针对农民负担过重和买粮难与卖粮难恶性循环的矛盾，提出粮食购销体制与农村税费制度结合起来进行配套改革的建议，实行税费统筹，折实征收，交纳公粮，取消定购，按“什一税”的办法交公粮，午秋二季统一交清，此后任何部门、任何个人都无权向农民征粮索款，同时放开粮食市场，取消双轨制。

1993年，我们在积极贯彻中央第二轮承包的决定时，便又进行农村税费改革的试点。经过7年的实践探索，经历了买粮难与卖粮难的整个周期以及水旱灾害歉收的考验，取得了明显的成效，终于得到各级领导干部和广大群众的肯定，并被中央采纳作为政策推行。

李鹏总理对此文观点很赞赏。现在的问题是如何把这个思路变成一个可操作的方案

：《农村第二步改革出路何在？》是怎么发表出来的，能不能够具体地讲一讲？

何开荫：事情是这样的。1988年10月，我得知中央农村政策研究室和中无叶豆属国社会科学院、人民等5个单位，联合发起召开“中国农村十年改革理论研讨会”。就和另外几个同志多方收集资料，写了这篇应征论文：《农村第二步改革出路何在？》

我当时设想，如果实行耕地的租赁承包制度，把耕地的所有权（田底权）与使用权（田面权）彻底分离，将所有权收归国有，再租赁给农民，使用权归农民长期所有，通过合同的契约形式实行耕地的永久承包制，在现有耕地承包的基础上对零散地块进行适当调整。使用权允许继承，允许转让，在转让过程中，根据不同条件和肥力，价格上应有高低不同的差别（双方自愿经土地管理部门鉴证），体现出级差地租和投人的价值。这样，农民就有了增加投人的冲动和活力。

在这次会议上，这篇文章不仅被评为优秀论文，而且受到中央领导的重视。李鹏总理对国务院研究室有关负责同志说：“粮食合同定购改为国家定购，是强调农民要对国家作贡献，尽义务，数量不变，保持1000亿斤。也有人建议下一步改为征实，实行‘什一税’，将来到了1万亿斤，按10％就是1000亿斤。中国自古就有‘什一税’，不少专家提出建议，采取这种办法，固定农民与国家的关系。随着商品经济的发展，究竟采取何种办法，要从长计议。”

1991年2月2日，国务院研究室农村组负责同志让我去汇报。谈了两个小时。我汇报了我们是怎样设想的及具体思路。他听了我的汇报后，就讲，李鹏总理对此文观点很赞赏。现在的问题是如何把这个思路变成一个可操作的方案。他说，对于总理“要从长计议”的说法，据他理解是因为当前仍处于治理整顿期间，不宜采取大动作；而且也还存在着一些不同看法。因此他建议我们作进一步的深人调查，详细论证，拿出可操作的措施方案，向省委、省政府领导汇报，先搞试点。最好在一个县范围内试点，或者先搞一个乡镇也行。如果试点成功，下边的文章就好做了。

听完他的话，我就问：“是不是可以请领导签一个意见？”他说：“不行。如果领导签字后，那就变成中央的意图了，别的地方要是都搞会出乱子的。用你的思路，定你的方案，搞你的试点，效果会好一些。别人没有这个思路和设想，就不好搞。”他还说，大包干是从凤阳的小岗村先搞起来的，一个小岗村试点成功，很快就风行全国。只要符合国家和广大农民的利益，好办法是可以不推自广的。他鼓励我们：希望安徽在深化农村改革方面再带一次好头。

：此后你又重新撰写了深化农村改革的综合措施方案：《发展农村商品经济的根本措施——关于深化农村改革的一些设想》，提出了深化农村改革的10项措施？

何开荫：是的。1991年4月，我们经过深入的调查论证，又重新撰写了深化农村改革的综合措施方案：《发展农村商品经济的根本措施——关于深化农村改革的一些设想》，提出了深化农村改革的10项措施：稳定联产承包制长期不变，给农民承包耕地30～50年的使用权，增人不增地，减人不减地，可以有偿转让，可以作价抵押参与集体经营，部分地恢复土地的商品属性；实行农业税费征收办法改革，税费统筹，折实征收，交纳公粮，取消定购，夏六秋四，两次交清，一定三年，不增不减，农民交粮，财政结算，税入国库，费归乡村，费用包于，村有乡管，严格收支，帐目公开等等。

这篇文章又在全国范围内引起强烈反响。河北、河南省委书记在有关介绍材料上作了重要批示；安徽省委、省政府领导十分重视，原省委书记卢荣景先后作了两次批示：“建议请有关同志论证一下。粮食取消双轨制是个好办法，但宏观控制因素不可忽视。”原副书记孟富林同志（现人大主任）批示：“何开荫同志写的这篇文章很好，……文章中提出的有关问题，请省农经委等邀请有关部门和专家研究一次。”原常务副省长邵明、副省长汪涉云同志各自分别作了三次批示。

1992年底涡阳新兴镇人大的通过了实行土地承包税费制度方案，该镇1993年在全国第一个开始了农村税费改革试点

何开荫：《发展农村商品经济的根本措施——关于深化农村改革的一些设想》还引起省里分管工业的原副省长龙念高度重视，他也作了两次批示，并要求组织论证并试点。

有一天他还找到我谈话说：“老何，我是分管工业的，农业我不懂，但是我扶贫。我的扶贫点是临泉。你可以在我的扶贫点临泉搞试点。

91年春天，我就跟他到了临泉。等方案搞好了，临泉这一年突然遭了水灾，整个农村都淹没了，农民连饭都吃不上，还搞什么试点呀？

：我有点不理解，既然领导一次次批示，为什么还是没有落实下来呢？

何开荫：像当时的常务副省长邵明批的很具体。可是有人不赞成，也是没有办法呀。

：谁不赞成呢？有什么意见？

何开荫：邵明没有说。他只是不断地鼓励我搞。

：后来又为什么直到1993年才正式开始搞？

何开荫：因为1989年到1991年是治理整顿，所以有些领导不是那么旗帜鲜明，现在完全可以理解。因为怕冒这个险嘛！1992年以后，邓小平南巡讲话一发表，极大地振奋了人们的精神。

机会终于来了。1992年春，著名的农村经济专家杜润生老先生来淮北开会，我也参加了这个会议。开会时，他看了我那篇《发展农村商品经济的根本措施——关于深化农村改革的一些设想》后，对我说：“老何，我现在可以断言，你这个措施对于中西部地区是实用的，沿海我不敢说，我要另外去调查。”

会议结束时，阜阳地区的常务副专员来到淮北，请杜老到阜阳去指导工作。杜老在淮牛眼菊海战役时，是阜阳的地委书记，有感情。由于杜老回北京的票已经买好了。杜老就说：“我可以秋季来一趟，现在请我不如叫你们省里何开荫同志去。他是有办法的人。”于是我就来到了阜阳，当时他们地区几家班子的领导都在一起开会。地委书记王昭耀（现省委副书记）要我谈一谈。我讲完后还提醒他们说，这个方案可能要冒风险的，我自己也没有把握。他们研究了一下后，很干脆地说：“老何，我们搞了，你来帮助我们一起搞。”我说提高塑料包装的安全环保性能：“那么风险呢？”王昭耀说：“这个与你没有关系！风险我们地委担。”他还说，他们是产粮区，又是国家农村改革试验区，国家准许他们突破一些现有的规章制度。

根据他们的推荐，我先到颍上县准备搞试点。这个县就召开了县委扩大会议，要我详细介绍情况。但是到了最后，五大班子的思想却统一不起来。县委政府想干，政协有点说不清，人大认为这个方案与现行政策法规有点不一致。也有领导认为，别的地方没有干，要是他们干了，将来恐怕乡村干部有意见。

：他这是什么理由呀？

何开荫：因为当时的方案杜绝了1000多种乱收费。而当时干部的政绩都是靠达标呀、升级呀弄的，这些公益事业所需要的钱从哪里来呢？只有从老百姓兜里来。如果他们按方案干了石榴属，就不能够从老百姓那里收钱了！

后来，王照耀对我说，我们还是到涡阳县去看看吧。去了以后，结果也是一样。县委书记和县长坚决要干，人大却说与现有的政策相背，不能够干。

我记得争论时，他们的县长，现在是阜阳的一位副市长把笔记本往地上一摔，说：“所有的风险我们县委政府担着，那么多意见我们听过了，我们还是要干！”由于该县当时要选举，我就对这位县长说：“还是等一等吧，不要因为你要干这件事，把你的县长选掉了，以后什么事都干不成了。”他后来一想：是这么回事，就说：“行吧。”

没有想到后来这个县的新兴镇，1992年底镇人大却通过了费改税的方案。这样该镇1993年就在全国第一个开始了农村税费改革试点。

：这个镇的干部还是很有远见和感的，这项改革实际是要剥夺他们的收费权呀！

何开荫：是的。你不要以为我们的乡村干部的素质差。不是这个情况，他们绝大多数是想把农村经济搞好的，是想把工作搞好的，包括村干部在内。我曾经对一个村干部讲：我这项改革对各级各部门都有利，惟独对村干部没有利，因为揩不到老百姓的“油水”了。你猜这个村干部怎么讲：“何老，我们村干部当中真正想从老百姓那里收钱的是极少数，我们怎么不希望农村尽快富起来呢？所以我们非常赞成这个办法。”

长远点看，是一定要实行货币税的，但在粮、棉、烟、茧等大宗农产品都还实行统一定购的情况下，国家需要粮食，何必因此热处理工艺对合金的力学性能具有重要影响要农民卖粮交钱，国家又花钱去买粮呢？

：在《农村第二步改革出路何在？》文章公开发表后，听说你收到了很多来信。

何开荫：是的。绝大多数来信表示非常赞成；但是也有一部分人表示疑义；也有人破口大骂的。

：骂什么呢？

何开荫：因为我在这篇文章提到，过去耕地的所有权是“三级所有，队为基础”。我说乡也是集体，村也是集体，生产队也是集体，所有权到底是谁的？很不清楚，所以，应该把它们明确下来。而我当时认为，最好的办法就是收归公有。这样就触动了一些人的利益。

：91年4月你搞的方案是以前没有过的吗？内容有哪些？

何开荫：值得指出的是，我91年4月搞的方案也并不是什么新发明、新创造，实质上有一部分就是恢复过去已执行多年的农业实物税，实行交公粮。

：听说也有不少专家质疑说，从税收的角度看，从劳役税到实物税再发展到货币税，这是历史的必然。1985年改实物税为货币税是一大进步，现在为什么又要倒退呢？

何开荫：是的。我的回答很简单：实事求是。长远点看，是一定要实行货币税的，但在粮、棉、烟、茧等大宗农产品都还实行统一定购的情况下，国家需要粮食，何必要农民卖粮交钱，国家又花钱去买粮呢？我这个“退一步”，是为了“进两步”。我说，这个税收形态的“小退步”，但是获得了农村经济的“大进步、大飞跃”。

：想听听你的高见。

何开荫：我感觉到，农村第二步改革的最大失误就在于取消农业实物税。比如，按粮食统购价折征代金，每亩约10元钱左右。这个后遗症就大了。当初的10元钱相当于50公斤统购粮，90年代初粮食价格涨了四五倍，10元钱只能买10公斤议价粮，按定购价计算，也只能买22公斤粮食，不足部分只有靠国家财政补贴，按议价买足补齐。虽然计税价格也在不断调整，最多也不过一年调一次，但总也跟不上粮价上涨的速度，财政吃了大亏。这么一来，国家财政的包袱越背越重，弄得捉襟见肘，不堪重负，而农民额外的负担还相当重。

另一个大的失策之处就是实行了粮食双轨制，在农民已经交纳过农业税的情况下，再对粮食实行定购，价格不但远低于市场价，甚至比统购价还要低，严重挫伤了农民的生产积极性。

定购的原意是让农民对国家作出一定贡献后，余粮可以议价出售，从商品粮中得到实惠，却没想到实行定购的第一年就招致了粮食大幅度减产，供不应求，于是又立即封闭粮食市场，对余粮也实行限价收购，双轨制变成了一条道上跑车，“比统购还统购”，农民得不偿失。一方面，农业税轻到不能再轻，农民该尽的义务未尽到，弄得国家财政补贴负担不起；另一方面，定购实质上是强行从农民应享受的权益中拿出一块来用以弥补义务之不足部分，人为地把农民的权利和义务纠缠在一起，混淆不清。农民从微不足道的农业税中得到了实惠，却是暗的；从商品粮部分中被拿走的定购粮却在明处，是既不合理也不合法的；国家和农民双方都委屈，有理说不清。

实行永久承包制，恢复农业实物税，就可消除以上弊端，最大好处是取消粮食双轨制，全面彻底地放开粮食市场和价格，让广大农民成为商品生产者，获得发展农村商品经济的环境条件。

1994年12月，姜春云副总理说：“阜阳地区的农村改革试点不仅具有经济意义，而且具有政治意义。”

：也就是说阜阳的试点实际上是著名的农村经济专家杜润生老先生起了作用？

何开荫：是的。

：以后的情况能不能详细说一说？

何开荫：我不是说他们原地委书记王昭耀和原专员秦德文（现省政协副主席）等地委主要负责同志在听了我们的汇报后毅然决定在阜阳地区付诸试点实施吗？

就在新兴镇暗暗地开始试点的时候，1993年，阜阳地委也开始全面落实中央关于稳定家庭联产承包制30年不变的决定。在全地区范围内重新丈量耕地，进行土地承包制度改革。经过一年实践，效果明显，农民十分欢迎。

1994年，安徽省政府终于决定在太和县全县进行改革试验。阜阳地委于是又批准了临泉县试点，涡阳县则不推自广，全县实施了农业税费征收办法改革。与此同时，河北省于1993年先在正定县的3个乡镇试点,1994年扩大到150多个乡镇示范。河南省除要求商丘地区先行试点外，并颁发了文件，在全省范围内实行农业税征实，两年时间，仅农业税征实一项措施，就获得了很大好处，分管农业的李成玉副省长还以个人名义并代表河南省政府给我们写了感谢信。

：听说太和县的试点非常成功。所以后来被称为“太和模式”？

何开荫：是啊。以前太和每年税收都有10％到15％的沉淀，收不上来。为什么？农民不愿意交呀！他们没有钱呀！1994年一搞试点就不一样了。全县100多万人，没有一户不交公粮的。那个场面，我去看了，真是感人至深啊。听说，这个县从土改以后就再也没有出现过这种场面了。我给你讲一个故事听，当时有个乡镇，他们的书记乡长有事都要出差。临走时书记和镇长对其他干部说：“公粮的事等我们回来后再议。”三天后，他们一回来，就马上布置干部催粮的事。谁知，干部们却告诉说：“还布置什么呀，公粮早就收完了。”

1994年12月，姜春云副总理率有关10个部委的负责同志来安徽省视察、指导农村工作，对阜阳地区的农村改革试点给予充分肯定，作出较高评价。他说：“阜阳地区抓农村改革有突破性进展，在几个方面都探索了成功的经验，不仅具有经济意义，而且具有政治意义。”

随行的国务院研究室副主任杨雍哲说：现在有种说法，认为这几年农村改革停滞了，这次到安徽来，感到完全不是那么回事。他说，阜阳土地承包制度改革和税费收取办法改革，非常有特色，非常有成效，对全国都有指导意义。

广大农民对此项改革更是竭诚拥护，热烈欢迎，并把土地承包制度改革与农业税费制度改革合在一起，誉之为“第二次大包干”。

他们说：第一次大包干是耕地承包15年不变，“交足国家的，留够集体的，余下都是自己的”。后来实行粮食国家定购和价格双轨制，逐渐演化为“国税轻，提留重，集资摊派无底洞”，最终变成为“交不足国家的，留不够集体的，余下也不都是自己的”（指地区封锁，粮食不准出省出县）。现如今重新承包耕地，30年不变，农业税费捆在一起，“统一